“整风诏”的颁布，如同在已经翻涌的朝堂湖面上，又投入了一块棱角分明、意图明确的巨石。诏书中对“五风之害”的犀利剖析，以及对“务实、高效、清廉、忠诚”新风的倡导，迅速成为长安官场公开场合必须引用的“正确话语”。然而，华丽的辞藻与严厉的训诫之下，真正的问题在于：如何将这种高层的意志，穿透重重官僚层级与利益网络的阻隔，切实转化为中下层官吏的日常行为与价值取向？又如何确保那些被点名的“阳奉阴违”、“结党营私”之风，不会在暗处变本加厉地滋生？
刘七案暴露的，不仅是个人贪腐，更是现有监察体系的局限。都察院虽有“风宪巡查”，但其人手有限，重点在“纠劾”而非“预防”；其官员本身亦处于复杂的官场关系网中，难以完全超脱；且其监督对象主要集中在官员个人品德与重大违法，对于日常行政效率、政策执行扭曲、乃至那种无形的“官场文化”侵蚀，往往力有未逮。
黄巢深知，没有强有力的、独立的、渗透性更强的监察工具，“整风”很可能沦为又一场公文旅行与表面文章。他需要在现有官僚体系之外，或者说，在其制高点之上，锻造一把更为锋利、也更具威慑力的“监察之剑”。
四月中旬，一次仅有杜谦、林风、陈廷敬、都察院左都御史及两位皇帝绝对亲信参加的御前密议，在皇城最为隐秘的“勤政阁”举行。阁内烛火通明，门窗紧闭，连侍奉的太监都只能候在十丈开外的廊下。
黄巢开门见山，将一份他亲笔勾勒的纲要推至众人面前。纲要标题只有两个沉甸甸的字：察院。但细看内容，却让在座诸人，包括久经风浪的杜谦和林风，都不禁心头一跳。
“朕意，于都察院之外，另设一独立监察机构，暂定名‘锦衣亲军都指挥使司’，简称‘锦衣卫’。”黄巢的声音平静，却带着不容置疑的决断，“其不隶六部，不属都察院，直属朕躬，专司监察百官、刺探情报、肃清风纪、保障新政推行。”
他逐一阐述构想：
一、职权与任务。 锦衣卫首要之责，是“事中监察”与“预防纠偏”。不仅查办已发案件，更要主动出击，监控朝廷各部、地方官府、乃至军中（在枢密院协同下）对朝廷政令（尤其是新政与“整风”要求）的执行情况。重点针对“阳奉阴违”、“因循疲沓”、“结党营私”等风气问题。有权秘密调查官员言行、交际、财产异常，接受官民密告（与“铜匦”对接），并对重大或紧急事务拥有直奏皇帝、甚至有限度的临时处置权（如控制嫌疑人、封存证据）。同时，兼顾对外（如沙陀、其他割据势力）的情报搜集与分析。
二、组织与人员。 锦衣卫设指挥使一人（正三品，由皇帝直接任命，对皇帝负责），下设南北镇抚司，分理侦缉、刑狱。人员选拔，一从军中（尤其斥候、夜不收等精锐）遴选忠勇机敏、背景相对简单者；二从民间招募有特殊技能（如追踪、潜伏、账目、语言）且身家清白者；三可从年轻进士或低级官员中，选拔有志于刷新吏治、不惧权贵者转入。所有人须经过严格训练与忠诚考验，待遇从优，但纪律极严，实行垂直管理，与地方及各部院尽量减少横向联系。
三、监督与制衡。 锦衣卫权力虽重，但亦受制约。其一，核心章程与重大行动需报朕核准；其二，其内部设立“纪纲所”，专司监察锦衣卫人员是否守法、有无滥用职权，由皇帝亲信御史或退休重臣掌管；其三，锦衣卫办案，需注重证据，最终处置权仍在刑部、都察院等法司，其自身无最终审判权（除非涉及谋逆等特别重大案件，由皇帝特旨）；其四，其活动经费由内帑与户部专项共同保障，接受审计司抽查。
黄巢阐述完毕，阁内陷入长时间的沉默。烛火噼啪作响，映照着众人神色各异的脸庞。
都察院左都御史最先开口，语气复杂：“陛下，锦衣卫之设，权责……甚重。若用之得宜，确是整饬风纪、通达下情的利器。然则，其侦缉之权，直刺百官私隐；其直奏之途，绕过现有台谏……恐开告密之风，使朝臣人人自危，相互猜忌，反伤朝廷和睦与政务畅达。且其人员若良莠不齐，或为野心家所控，恐成国中之国，危害更甚于贪腐。”
他的担忧代表了传统文官体系对这类“秘密警察”式机构的天然警惕。
陈廷敬则从审计角度提出看法：“陛下，审计司重在账目钱粮之核验，属事后追查。锦衣卫若能深入监控政令执行过程，发现阳奉阴违之苗头，确可补审计之不足。然二者权责需清晰界定，避免重叠或冲突。且锦衣卫调查所得，若涉及经济问题，应与审计司共享证据，方符合程序。”
林风的眉头一直紧锁。涉及军中监察的部分，让他最为敏感：“陛下，军中事务，首重号令统一、上下信赖。若许锦衣卫监察军将，甚至侦缉军中‘结党’、‘疲沓’，恐易干扰指挥，引发将领疑虑，挫伤士气。军中自有军法司、监军体系，是否……”
“军中整风，同样紧要。”黄巢打断他，目光锐利，“野狐岭之挫，刘七之案，皆与军中风气息息相关。锦衣卫对军中之监察，主要在高级将领是否忠诚于朝廷、是否严格执行军令军纪、后勤补给有无漏洞，而非干涉具体战术指挥。此事由你枢密院与锦衣卫指挥使共议细则，确保既能肃清隐患，又不碍作战。”
杜谦一直捋须沉思，此刻缓缓道：“陛下立意深远，所虑周详。‘整风’非朝夕之功，若无强力耳目与手腕，确易流于形式。锦衣卫之设，可视为陛下伸向官僚体系深处之‘触角’与‘利爪’。然其如双刃剑，锋芒过露，易伤己身。老臣以为，关键在于首任指挥使人选，必须绝对忠诚、沉稳刚正、通晓政务军情而又能恪守本分、善御下属。其次，章程需极其严密，权力边界务必清晰，监督制衡必须落到实处，尤其是对其内部人员的约束。再次，启用之初，范围宜窄，目标宜明，可先集中于整顿吏治、推行新政阻力最大的几个领域或地区试点，积累经验，完善机制，再徐图推广。”
杜谦的意见老成持重，既肯定了设立的必要性，又强调了风险与控制，提出了稳妥的推进步骤。
黄巢微微颔首：“杜相所言，深得朕心。锦衣卫非为取代都察院、刑部等法司，乃是补充其力所不逮之处，尤其在‘事中’与‘预防’，以及应对那种无形却危害巨大的‘官场歪风’。其存在本身，便是一种威慑。”
他环视众人，最终定调：“锦衣卫之设，势在必行。具体章程，由杜相总揽，会同林风、陈廷敬、左都御史及……即将任命的指挥使，详加拟定，务求周全。首任指挥使，朕已有人选考量。章程拟就、人选确定后，再于小范围内公布。初期，锦衣卫活动需高度保密，其存在本身，便是悬于那些心怀鬼胎者头顶的利剑。”
密议持续至深夜。当众人拖着疲惫而沉重的心情离开勤政阁时，长安城已沉浸在无边的夜色中。星光黯淡，皇城的轮廓在夜幕下显得格外巍峨而森严。
没有人知道，一场远比刘七案更为深刻、也将更加隐秘的权力结构调整与监察风暴，已经在这深宫密阁中，悄然拉开了序幕。“锦衣卫”这三个字，连同它即将带来的希望与恐惧，将如同幽灵般，开始游荡在大齐王朝的庙堂与江湖之上，成为开平年间最为复杂、也最具争议的政治符号之一。而这一切，都源于皇帝对“整风”能否落到实处、对官僚机器能否真正被驯服的深深忧虑与不懈努力。监察机构的强化，是药，也是毒；是盾，也是矛。如何运用，考验的将是最高统治者的智慧，以及这个新生王朝制度本身的韧性。